Autor: Adrian Severin
România a anunțat, prin gura unor oficiali mai mult sau mai puțini legitimi, că acceptă renunțarea la dreptul de veto în materia politicii externe comune a UE, așa cum dorește Comisia Europeană, susținută de încă zece state membre (deocamdată). Știrea a aprins o mare și nervoasă dezbatere în România. Aceasta a trecut peste câteva întrebări prealabile absolut necesare: Are UE o politică externă și de securitate comună? Cum se poate modifica procedura de adoptare a deciziilor referitoare la această politică? Cine poate angaja România într-un asemenea demers de modificare? Cine are dreptul să renunțe la un eventual drept național de veto? Există un asemenea drept potrivit actualelor reglementări ale UE și care ar fi valoarea lui? Răspunzând acestor întrebări – ceea ce vom încerca să facem în continuare – ne vom da seama că întreaga discuție se duce în afara dreptului UE, dar și că planurile sau acțiunile inițiate sau executate cu încălcarea tratatelor constitutive ale UE au devenit obicei în cercurile bruxelleze, ca și în capitalele patronilor sau yesmenilor acestora. O constatare care trebuie să îi îngrijoreze deopotrivă pe federaliști și suveraniști.
ARE UE O POLITICĂ EXTERNĂ ȘI DE SECURITATE COMUNĂ?
Oscurtă retrospectivă. Uniunea Europeană poate fi asemănată cu marile catedrale catolice ridicate în Evul Mediu, de-a lungul mai multor decenii sau chiar secole, de către mai mulți arhitecți și cu diferite materiale și tehnici de lucru, cu întreruperi provocate de războaie sau de lipsa banilor, și reluări datorate credinței poporului sau ambițiilor unor prinți. În ciuda unei anumite încercări de unitate și chiar a unei unități funcționale, uneori forțate, ele reunesc componente cu caracteristici distincte a căror alăturare, deși nu lipsită de farmec, este adesea greu de înțeles.
Nu este locul aici să facem istoria întreagă a proiectului european, de la Comunitatea europeană a cărbunelui și oțelului la Uniunea Europeană de azi. Voi porni povestea doar de la acea Uniune Europeană spre care România și-a pornit drumul integrării în anii 1990.
Arhitectura acelei Uniuni rezultată din evoluțiile deceniilor precedente, pe care Tratatul de la Maastricht (1992) a încercat să le sintetizeze, era concepută pe trei piloni: CEE (Comunitățile economice europene), JAI (Justiție și afaceri interne) și PESC (Politica externă și de securitate comună). Materialul de construcție folosit era o combinație de piatră suveranistă și de mortar federalist. De aceea, ceea ce un principiu afirma, zece detalii tehnice anulau, făcând ca denumirile pilonilor să fie înșelătoare, iar înțelegerea lor cât de cât exactă să poată avea loc numai după lectura tuturor textelor pertinente.
Pilonul I – Comunitățile Europene (CEE) – avea în competență piața unică, agricultura, moneda unică (Euro), comerțul și mediul, pe care le administra în sistem „comunitar”, adică supranațional sau mai exact „federal”. Statele membre delegau o parte din puterea lor de decizie instituțiilor UE (Comisia Europeană, Parlamentul European) și, pe cale de consecință, deciziile se luau de cele mai multe ori prin vot majoritar, iar legile europene aveau prioritate în fața celor naționale. Doar acest Pilon avea personalitate juridică proprie.
Pilonul II – Politica Externă și de Securitate Comună (PESC) – era administrat de statele membre, în sistem interguvernamental (adică așa cum funcționează organizațiile internaționale, ordonate de dreptul internațional, iar nu de vreun drept supranațional), acestea păstrând controlul deplin al domeniului, în conformitate cu interesele naționale și viziunile fiecăruia. Deciziile se luau doar în cadrul Consiliului (care, astfel, era o instituție internațională, iar nu unională), doar cu unanimitatea voturilor, Parlamentul European și Comisia Europeană având roluri decorative. Ceea ce îi lega pe membri era obligația de a discuta împreună subiectele de politică externă care prezentau interes pentru toate, de a se informa reciproc asupra opțiunilor lor și de încerca să își armonizeze pozițiile (nu să le unească) și să își concerteze pașii, în măsura posibilului. Dacă se ajungea la o înțelegere cu privire la un demers comun, acesta avea natura unui acord de drept internațional public, iar nu a unui act normativ de drept al UE.
Pilonul III – Cooperarea în domeniul Justiției și al Afacerilor Interne (JAI) – funcționa tot în sistem interguvernamental, ceea ce însemna că, la fel ca în cazul PESC, deciziile se luau prin acordul tuturor guvernelor (unanimitate). Ulterior, gradual, o mare parte din acest pilon a fost, în langajul eurocrat, „comunitarizată” (mutată sub regulile primului pilon, adică „federalizată”), rămânând în afară cooperarea polițienească și judiciară în materie penală, referitor la care o decizie comună presupunea o negociere încheiată cu un acord între guverne, fiecare în încercarea de a promova viziunea sa națională, iar nu de a căuta o poziție europeană.
Ce s-a întâmplat cu pilonii? Această structură pe piloni nu mai există astăzi. Ea a fost eliminată prin Tratatul de la Lisabona (intrat în vigoare în 2009), care a preluat substanța Tratatului constituțional (Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa), semnat la Roma, în anul 2004, de reprezentanții statelor membre, dar neratificat. Prin efectul acestuia, Uniunea Europeană a devenit o singură entitate cu personalitate juridică, unificând regulile de funcționare în sistemul comunitar; cu excepția relativă a politicii externe care a rămas interguvernamentală ca metodă de lucru, dar cu angajamentul unei perspective de federalizare printr-un efort desfășurat în interiorul Uniunii, însă în afara competențelor stricto sensu atribuite Uniunii de statele membre.
Ca participant direct la negocierea Tratatului UE, voi încerca să explic în cele ce urmează această formulă complicată și, de aceea, greu de înțeles, dar care, reflectând contradicțiile interne ale procesului de edificare a unei Europe politice, a căutat să îi determine și să îi progresul. Este important să lămurim aceste aspecte pentru a ști despre ce vorbim, ce poate face UE / Comisia europeană și la ce am putea renunța.
Desprecompetențele UE (cu specială privire asupra politicii externe). Cum se face că UE are competențe în privința procesului de construcție a unei politici externe și de securitate comune, dar nu are competența de decide asupra conceperii și aplicării unei asemenea politici? În această contradicție se află cheia abuzurilor Comisiei europene și izvorul neliniștii națiunilor europene suverane.
O abordare juridică obiectivă
Dacă până la actualul TUE (Tratatul de la Lisabona) numai CEE avea personalitate juridică, iar PESC nu, a fost întrucât, până atunci, exista o Uniune plurală cu o natură juridică hibridă. Un pilon era subiect de drept comunitar european, iar altul (sau alți doi) subiect de drept internațional public. Discuțiile despre politica externă se purtau într-un cadru similar oricărei organizații interguvernamentale, la care participanții nu veneau cu propuneri privind o politică unitară și nu aveau în gând să realizeze o acțiune unitară în relațiile cu terții, ci fiecare explica propriile sale opțiuni geopolitice în încercarea de a-i determina pe ceilalți să se comporte în așa fel încât să susțină sau măcar să nu stânjenească atingerea scopurilor naționale specifice opțiunilor respective.
După Lisabona, cum pilonul interguvernamental a dispărut și UE a primit personalitate distinctă de a statelor membre în ceea ce privește toate competențele sale, instituțiile create, numite instituții europene, chiar dacă sunt formate din reprezentanții statelor membre, adică pe criteriul reprezentării naționale, sunt instituții europene, adică unionale, comunitare sau federale, prin activitatea cărora se creează politici comune, fiecare participant aducând în discuție nu agenda sa națională, ci viziunea sa națională asupra agendei unionale. Prin urmare, deciziile luate au natura și se supun dreptului UE (care, desigur, se aliniază și trebuie să se alinieze Constituțiilor naționale), împreună alcătuind acquis-ul comunitar, adică cutuma unională sau federală.
Acestea toate trebuie să țină seama de principiul atribuirii, care spune că UE nu are dreptul să facă decât ceea ce statele membre au împuternicit-o să facă prin competențele în mod expres atribuie ei. Or, în materia politicii externe, competențele atribuite UE au un caracter foarte special, în sensul că sunt atât de restrânse prin rigori procedurale, încât, prin comparație cu competențele-standard ar putea fi definite, dacă nu ca pseudo-competențe (ceea ce ar fi, poate, excesiv), prin sintagma de cvasi-competențe.
Dacă privim problema din perspectiva dreptului constituțional european, concluzia este incontestabilă: nu există o politică externă europeană comună în sensul clasic al politicilor integrate (supranaționale) precum Politica Agricolă Comună (PAC) sau Politica Comercială Comună. PESC (Politica Externă și de Securitate Comună), formulă care evocă vechea organizare așezată pe trei piloni, nici nu se mai folosește după Tratatul de la Lisabona, ea rămânând în tratat doar ca titlu al unei vechi secțiuni cu conținutul complet schimbat, cuvântul „comun” fiind înțeles ca deziderat și nu ca atribut al unei competențe anume.
Trei realități juridice esențiale stabilite prin Tratatul de la Lisabona trebuie evidențiate:
Natura competenței (art. 2 alin. 4 din TFUE): Tratatele plasează politica externă într-o categorie complet separată (specifică). UE nu are competență exclusivă și nici măcar partajată în acest domeniu. Rolul său este strict limitat la definirea și implementarea unor linii directoare generale, pe care statele membre aleg, prin consens (cu unanimitate), să le urmeze. Atribuțiile UE sunt cele de coordonare, facilitare și sprijin.
Absența actelor legislative standard: În cadrul PESC (concept păstrat în Tratat ca titlu de capitol, dar golit de caracter „comunitar” / „federal”), este interzisă în mod expres adoptarea de acte legislative (directive sau regulamente). Comisia Europeană nu poate propune legi în acest sens. Aceasta înseamnă că UE nu poate impune nimic statelor membre cu privire la „politica externă comună”. Astfel, intenția anunțată a Comisiei de a adopta o directivă prin care să se renunțe la regula unanimității, stabilită prin tratatele constitutive în materia politicii externe, este pur și simplu ilegală. Dacă în Consiliu membrii cad de acord asupra unei acțiuni politice concrete (ex. ajutor militar dat Ucrainei sau sancțiuni aplicate Rusiei ca răspuns la intervenția sa militară în Ucraina), deciziile respective sunt acte de drept internațional public, nu legislație supranațională / europeană. Statele membre care nu au votat pentru acțiunea respectivă fără a exprima o opoziție expresă, nu înseamnă că au renunțat la dreptul de veto printr-o „abținere constructivă”, ci pur și simplu nu sunt parte la acea înțelegere și nu au nici o obligație de a o respecta, inclusiv de a nu împiedica aplicarea ei de către cei care au adoptat-o; față de acordul respectiv ei sunt terți absoluți – penitus extranei.
Cuvântul „comun” ca deziderat, nu ca realitate integrată: Într-o uniune unde fiecare stat își păstrează propriul Minister de Externe, propriul loc în ONU și propriile interese geopolitice, sintagma „politică externă comună” descrie mai degrabă un mecanism de cooperare diplomatică extinsă și un obiectiv spre care se tinde, nu o politică unică concepută de la centru. Pretenția Comisiei de a impune o asemenea politică este un abuz.
Prin urmare, a priori, o politică externă europeană comună (în accepțiunea de politică publică uniformă și integrată) nu există. Ceea ce vedem în realitate este o sumă de poziții naționale negociate până la cel mai mic numitor comun, care, dacă nu îmbracă forma unui instrument de drept internațional, presupunând, după caz, ratificarea în parlamentele naționale, nu obligă la nimic și, chiar mai mult, a cărei aplicare în ordinea juridică internă a statelor în cauză, în lipsa respectivei ratificări, este ilegală. Guvernul român, de pildă, nu va putea scuza ocolirea Parlamentului pentru intrarea în război cu Rusia prin susținerea militară a Ucrainei, invocând o decizie a UE.
Susținerea conform căreia Uniunea Europeană ar avea o competență specială (specifică) în domeniul politicii externe care s-ar exercita pe o bază „predominant” (?!) interguvernamentală, statele membre păstrându-și „o suveranitate puternică” (adică, totuși, limitată) care face necesară adoptare „deciziilor majore” cu unanimitate, nu stă în picioare întrucât pilonul interguvernamental nu mai există și mai ales pentru că suveranitatea statelor membre se păstrează integral în toate domeniile, ea nefiind cedată, nici parțial nici total, ci numai exercițiul unora dintre atributele ei fiind delegat în vederea unei gestiuni comune. Baza unei politici nu poate fi predominant suverană și parțial nesuverană, orice știrbire a suveranității în luarea unei decizii infectând-o pe toată.
Rătăcirile Comisiei Europene
Discursul actual al Comisiei Europene, animat de dorința confiscării suveranității membrilor Uniunii, transformând delegarea în cedare și mergând chiar dincolo de sfera exercițiului delegat, cu schimbarea metodei federale în metodă imperială, speculează ambiguitățile textului convențional, absolutizând formulările generale și ignorând coordonarea lor cu dispozițiile speciale cu caracter tehnic.
Astfel, Comisia susține că UE are o Politică Externă și de Securitate Comună (PESC), respectiv competența planificării și realizării unei asemenea politici opozabilă tuturor membrilor, cu „concesia” că puterea sa de decizie centralizată nu este totuși absolută, ea fiind ținută să definească și să implementeze acțiunea externă comună a Uniunii prin realizarea consensului. Consens care, de acum știm bine, se obține prin presiuni politice și financiare, șantaj, refuzul accesului la fondurile europene și al recunoașterii dreptului la aceste fonduri, imixtiune în alegerea liderilor naționali și altele asemenea (cazurile Ungariei, cu „descoperirea” deficiențelor statului de drept ca răspuns la refuzul implicării în războiul din Ucraina, sau al României, cu anularea alegerilor prezidențiale care riscau să aducă la putere un președinte „pro-rus”), ceea ce arată că dreptul de veto este, în mare măsură, doar o garanție teoretică posibil de utilizat efectiv doar rareori și cu riscuri considerabile.
Comisia admite că, referitor la politica externă europeană competențele sale ar acoperi două mari dimensiuni:
Dimensiunea federală care privește, pe de o parte, relațiile economice externe acoperite de politica comercială comună, UE având competența exclusivă de a negocia acorduri comerciale internaționale în numele tuturor statelor membre și ajutorul umanitar și, pe de altă parte, cooperarea pentru dezvoltare, UE acționând (dar nu singură, ci împreună cu statele membre) ca unul dintre cei mai mari donatori globali de asistență financiară și logistică.
Dimensiunea interguvernamentală care ar privi relațiile politice externe cu caracter diplomatic și militar (PESC), Uniunea putând adopta, este drept, cu unanimitatea voturilor din Consiliul pentru afaceri externe, poziții comune (asupra modului în care reacționează la o criză globală) și acțiuni comune (cum ar fi trimiterea de misiuni civile sau militare de menținere a păcii).
O asemenea prezentare arată că fie adoptarea Tratatului de la Lisabona nu a fost observată (sic!) la nivelul instituțiilor europene, fie efectele dispozițiilor acestuia care au desființat dimensiunea interguvernamentală a Uniunii nu au fost înțelese. În actuala figură juridică a UE totul este comunitar (inclusiv Consiliul European și Consiliul miniștrilor naționali) și totul trebuie gândit comunitar, cu mențiunea esențială că vorbim despre o comunitate / uniune de state-națiune suverane funcționând pe baze federale sui generis. Înțelegerile interguvernamentale (adică cele încheiate între reprezentanții guvernelor conform mandatelor lor naționale, în conținutul cărora nu există ideea gestiunii comune a intereselor comune, ci numai aceea a promovării intereselor proprii) sunt acte de drept internațional public ce nu pot produce efecte în dreptul UE, decât dacă modifică tratatele constitutive urmând procedura specifică în acest sens. Or, Comisia europeană nu are în competența sa nici încheierea de acorduri de drept internațional cu membrii UE, nici executarea unor asemenea acorduri convenite între aceștia.
Tratatele europene (în special Tratatul de la Lisabona) obligă statele membre să își consulte reciproc partenerii și să acționeze în spirit de loialitate și solidaritate politică. Pornind de aici Comisia susține că statele membre pot continua să își desfășoare propria diplomație națională, dar numai atât timp cât aceasta nu contravine liniilor directoare stabilite de comun acord la Bruxelles. Pe scurt, în timp ce în cazul competențelor exclusive (ex. politica agricolă) sau partajate (ex: politica de mediu) statele sunt limitate în opțiunile lor pentru că UE emite legi care prevalează asupra dreptului național (în măsura în care sunt conforme cu Constituțiile naționale – trebuie repetat mereu), în domeniul politicii externe limitarea ar consta în obligația juridică de a nu acționa în contradicție cu pozițiile comune pe care tot ele le-au agreat în unanimitate la nivelul UE.
Pentru ca acest acord să existe în dreptul european și să nu fie doar un consimțământ smuls prin presiuni politice, el trebuie, însă, să se nască în limitele competențelor atribuite UE prin tratate. Numai astfel el este un instrument de drept al UE. Numai în aceste limite caracterul comun al acțiunii externe a UE poate prima în fața politicilor naționale.
Trucul recurgerii la cooperarea consolidată
Pentru a depăși, în condițiile descrise, eventualul veto al unor state membre care ar bloca adoptarea „liniilor directoare de la Bruxelles”, Comisia a recurs (și nu numai în cazul politicii externe comune) la instituția „cooperării consolidate”, care îi permite să pună lucrurile în mișcare fără a mai exista unanimitatea.
Dacă mai multe state membre doresc să meargă mai departe și mai repede decât celelalte în promovarea anumitor politici comune, ele nu numai că o pot face, dar Comisia este abilitată să pună toate mijloacele la dispoziția lor pentru a asigura fezabilitatea și eficiența demersului consecutiv acelei dorințe. Celelalte state pot rămâne în afară, dar, potrivit principiului general al cooperării loiale, nu trebuie să stânjenească, prin politicile lor naționale, se subînțelege, eforturile promotorilor cooperării consolidate. Cu referire la politica externă, care se manifestă în afara granițelor Uniunii, aceasta ar însemna că liniile directoare ale grupului de membri care a ales cooperarea consolidată trebuie urmate sau măcar menajate de ceilalți. Astfel Comisia ajunge unde dorește trecând peste vetoul unora dintre membri.
Aceasta ne obligă să stabilim răspunsul la întrebarea privind competențele UE în materia politici externe, de securitate și apărare, precum și a naturii acestora. În funcție de răspunsul dat se stabilește dacă în materia politicii externe se poate recurge la cooperarea consolidată.
Potrivit tratatelor constitutive ale UE, în domeniile în care UE nu are competențe, competența exclusivă revine statelor membre. Cu privire la politica externă, întrucât UE nu are nici competențe exclusive nici competențe partajate, pare de bun simț că nu se poate aplica nici cooperarea consolidată.
Comisia se opune acestei concluzii susținând că inclusiv în domeniul politicii externe cooperarea consolidată ar fi licită, ea fiind reglementată, chipurile, în mod expres de tratatele constitutive ale Uniunii Europene. Aceasta chiar dacă statele membre dețin „competențe extinse” prin efectul suveranității naționale.
Să mergem, deci, la tratate!
În Titlul I (Categorii și domenii de competență ale Uniunii) din Tratatul privind Funcționarea UE (TFUE) , articolul 2 definește regimul general al competențelor exclusive (alin. 1), partajate (alin. 2) și de sprijin (alin. 5). În cadrul aceluiași articol, politică externă are un alineat complet separat, plasat în afara definițiilor clasice.
Astfel, art. 2 (4) TFUE spune: „Uniunea are competență, în conformitate cu dispozițiile Tratatului privind Uniunea Europeană, pentru a defini și pune în aplicare o politică externă și de securitate comună, inclusiv definirea treptată a unei politici de apărare comune.”
Interesant! Deși interpretarea literală a acestui text ne duce într-o direcție, interpretarea sistematică ne arată, fără putință de tăgadă, că în dreptul UE, politica externă și de securitate comună este scoasă din rândul competențelor comunitare / federale standard, pentru a fi plasată într-o categorie sui-generis, pe care specialiștii, inspirați și de limbajul textelor, au numit-o „competență specifică”, adică fără o natură consacrată, adică în afara normelor obișnuite. Specifică deoarece regulile ei nu se supun regulilor din restul tratatului.
Natura unică a acestei competențe este detaliată în Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), unde se arată clar că ea nu funcționează ca o competență partajată (în exercițiul căreia intervenția UE exclude parțial statele membre) și cu atât mai puțin ca o competență exclusivă.
Iată ce prevede art. 2 (1) TUE: „Competența Uniunii în materie de politică externă și de securitate comună cuprinde toate domeniile politicii externe și toate problemele legate de securitatea Uniunii, inclusiv definirea treptată a unei politici de apărare comune care poate conduce la o apărare comună. Politica externă și de securitate comună este supusă unor reguli și proceduri specifice. Aceasta se definește și se pune în aplicare de către Consiliul European și de către Consiliu, hotărând în unanimitate, cu excepția cazurilor în care tratatele prevăd altfel. Adoptarea de acte legislative este exclusă.”
Așadar, regulile și procedurile privind politica externă și de securitate comună abia urmează să fie definite de către Consiliul european și Consiliu, iar nu de Comisia europeană, și asta numai cu unanimitate de voturi, dar fără a permite UE adoptarea de acte legislative, adică de decizii obligatorii pentru statele membre, în materie. În plus, întrucât competențele astfel atribuite nu fac parte nici din categoria competențelor exclusive nici din cea a competențelor partajate și nici din cea a competențelor de susținere, înseamnă că tot ceea ce îi este permis Uniunii în exercitarea acelor competențe standardizate, nu îi este permis când vine vorba de politica externă și de securitate. Prima frază este entuziasmantă. Celelalte o golesc de conținut.
Orice „competență” care nu permite luarea de decizii obligatorii pentru statele membre este de fapt o falsă competență. Inclusiv așa numitele „competențe de susținere”, care cer Comisiei să sprijine demersurile statelor membre vizând realizarea și aprofundarea integrării europene în domenii aflate în afara competențelor sale exclusive sau partajate, sunt de fapt obligații și nici acelea de rezultat, ci numai de prudență și diligență.
Împotriva unor atari observații de bun simț, admițând că așa zisa „politică externă și de securitate comună” nu funcționează prin regulamente sau directive obligatorii impuse de la Bruxelles (care să anuleze legislația națională), corifeii Comisiei și ai comanditarilor acesteia susțin că nu avem de a face cu „pseudo-competență”, ci cu o „competență interguvernamentală obligatorie” care limitează capacitatea de decizie a statelor membre printr-un mecanism politic și juridic de loialitate și convergență, stipulat explicit de art. 24 (3) TUE. Acesta spune: „Statele membre susțin activ și fără rezerve politica externă și de securitate comună a Uniunii, în spirit de loialitate și solidaritate reciprocă și respectă acțiunea Uniunii în acest domeniu. Statele membre se abțin de la orice acțiune contrară intereselor Uniunii sau care ar putea prejudicia eficacitatea acesteia ca forță de coeziune în relațiile internaționale. Consiliul și Înaltul Reprezentant veghează la respectarea acestor principii.”
„Competență interguvernamentală obligatorie”! Un nonsens în trei cuvinte: interguvernamentalismul trăiește în afara UE (cu excepția încheierii și modificării tratatelor constitutive); fără putere de dispoziție nu există competență; fără legislație nu există obligație.
Că statele nu trebuie să facă prin acțiunile lor externe concurență uniunii create de ele, este o obligație generală, care își are izvorul în principiul bunei credințe în interpretarea și executarea tratatelor. Numai că, cel puțin deocamdată, statele membre nu se află în afara unei politici externe a Uniunii pe care ar trebui să o susțină, ci ele sunt, când este cazul, chiar creatoarele respectivei politici prin decizii având doar caracter de recomandare și demers armonizator. A susține o recomandare nu înseamnă și obligația de a o aplica.
Ne putem imagina foarte bine pe ministrul de externe al unui stat care, în sesiunea Consiliului pentru afaceri externe al UE, pledează în favoarea unei politici externe comune aptă a servi ceea ce el consideră a fi cel mai mic numitor comun al intereselor geostrategice ale statelor membre, iar în capitala sa, luând în considerare recomandarea adoptată cu unanimitate la Bruxelles, să promoveze o politică externă conformă exclusiv cu prioritățile țării sale. Nu ar fi vorba despre două politici concurente, căci UE nu are o politică externă comună în sens strict, ci despre politici naționale realizate inclusiv printr-un efort de armonizare susținut de UE în exercitarea obligațiilor sale numite convențional, dar impropriu, „competențe specifice”.
Acest efort este important. El are în vedere să paveze drumul către o politică externă comună, la care se speră că se va ajunge cândva. Deocamdată nimic mai mult. Recomandarea nefiind obligatorie tehnic și juridic, nu mai are mare importanță dacă a întrunit majoritatea voturilor celor care au luat-o în discuție sau nu. Oricum, ea poate inspira sau nu.
Acestea fiind spuse, este adevărat că art. 20 (1) al TUE stipulează că statele membre pot stabili între ele o cooperare consolidată în cadrul competențelor neexclusive ale Uniunii. De aici și până la a spune că deoarece referitor la politica externă UE nu are o competență exclusivă, aceasta devine eligibilă pentru cooperarea consolidată, este o cale lungă. Chiar dacă art. 329 (2) al TFUE stabilește o procedură, și aceea excepțională, pentru aprobarea solicitării de organizare a unei cooperări consolidate vizând politica europeană externă și de securitate, concluzia nu se schimbă.
În măsura în care UE este o entitate distinctă de cea a membrilor săi, ea nu poate avea două politici în afara granițelor sale: una a grupului care cooperează consolidat și alta sau altele ale celor care nu fac parte din acel grup. Pe plan intern un asemenea pluralism este posibil; pe plan extern nimeni nu poate avea mai multe politici. De asemenea, cooperarea consolidată poate privi sporirea substanței unei anumite competențe ori simplificarea și accelerarea procesului decizional în cadrul acelei competențe, iar nu atribuirea de competențe pe care tratatele nu le-au atribuit ori transformarea naturii competențelor. De aceea, cooperarea consolidată în acest domeniu ar putea viza, cel mult, proiecte de coordonare a acțiunilor interne ale statelor participante care eventual ar avea impact asupra procesului de definire a unor recomandări unionale / comune de politică externă.
Un exemplu legat de cooperare consolidată în sfera acțiunii externe este PESCO (Cooperarea Structurată Permanentă în domeniul apărării). Introdusă prin Tratatul de la Lisabona (art. 42 alin. 6 și art. 46 TUE), aceasta permite unui grup de state membre să colaboreze mai strâns în mod specific pe proiecte militare și de securitate, utilizând cadrul instituțional al Uniunii. Aceasta (ex. consolidarea capacității militare a statelor membre) se consumă în raporturile interne de drept al UE între participanții la cooperarea consolidată, iar nu în raporturile politice cu statele terțe nemembre ale Uniunii.
LUPTA FEDERALIȘTILOR ȘI SUVERANIȘTILOR PENTRU DEFINIREA UNIUNII EUROPENE
Tratatul de la Lisabona, recepționând Tratatul constituțional, a șters diferența între „comunitar”, adică „federal”, și „interguvernamental”. UE este o uniune de state și de cetățeni, care, desigur, poate și trebuie să susțină statele membre în a constitui și aplica politici comune și în domenii din afara competențelor ei propriu zise, dar asta nu înseamnă că în cadrul Uniunii există și se execută raporturi interguvernamentale, care ar fi de drept internațional, iar nu de drept al UE. Restul sunt doar direcții de evoluție a UE prin extinderea eventuală a raporturilor de tip federal în sfere aflate deocamdată în afara competențelor ei.
Interpretarea literală mecanică a textelor duce în direcții greșite. Textele tratatelor constitutive (TUE și TFUE) sunt texte de compromis politic. De aceea ele conțin teze contradictorii și trebuie interpretate pornind de la natura juridică a Uniunii și de la consecințele desființării pilonilor după amendarea vechiului tratat de la Lisabona. Încercând să atribuim UE în mod forțat un rol mai mare decât îl are distrugem lucrul cel mai important și anume natura Uniunii ca federație sui generis de state națiune suverane și perspectivele evoluției ei către o Europă politică suficient de integrată sau de unită pentru a garanta tuturor membrilor săi, toți egali și toți diferiți, toți solidari (toți împreună) și toți liberi, pacea, bunăstarea, securitatea și demnitatea.
Elementul care lipsește din analizele actuale ale tratatelor constitutive ale UE este intenția reală a negociatorilor (intentio legislatoris) și arhitectura de compromis din spatele formulelor hibride ale Tratatului de la Lisabona.
Privind lucrurile prin prisma unificării pilonilor și a eliminării dualității comunitar-interguvernamental, întreaga problemă apare în cu totul altă lumină.
Tratatul de la Lisabona a creat o singură personalitate juridică a Uniunii (art. 47 TUE). Prin topirea fostului Pilon II (PESC) și Pilon III (JAI) în structura unică a UE, s-a dorit eliminarea ideii că politica externă se desfășoară „în afara” ordinii juridice a Uniunii, ca un simplu acord de drept internațional clasic.
Dacă actele PESC ar fi simple raporturi interguvernamentale pure (de drept internațional public), ele nu ar face parte din dreptul Uniunii. Or, ele sunt adoptate de instituțiile UE (Consiliul European, Consiliul) și integrate în ordinea juridică a UE, chiar dacă sunt supuse unui regim procedural derogatoriu.
Natura federală a Uniunii se bazează pe delimitarea strictă a competențelor (art. 5 TUE) care asigură atât echilibrul de putere între entitatea transnațională, exercitând o autoritate delegată, iar nu cedată, și membrii naționali, cât și menținerea suveranității celor din urmă ca rațiune ultimă a coeziunii și solidarității comunitare / unionale.
Dacă am accepta că UE poate exercita acțiuni de tip „federal” (integrare, constrângere, control judiciar) în zone unde nu i s-au transferat competențe exclusive sau partajate (acolo unde statele rămân pe deplin suverane), riscăm să diluăm însăși structura constituțională a Uniunii. În afara competențelor propriu-zise (prin care statele au acceptat nu limitarea suveranității, ci a exercițiului separat al acesteia în chestiuni de interes comun), acțiunile comune sunt mecanisme de sprijin și coordonare politică, nu raporturi federale de subordonare juridică.
Textele citate anterior reflectă exact compromisul politic din care s-au născut. Pe de o parte, ele afirmă o „competență a Uniunii” (art. 24 alin. 1 TUE) pentru a păstra fațada unificării și logica personalității juridice unice. Pe de altă parte, introduc imediat teza contrară: excluderea actelor legislative și a controlului Curții de Justiție (CJUE), tocmai pentru că statele nu au dorit să delege atributele suveranității lor externe către modelul federal (comunitar) de decizie.
În această lectură, cooperarea consolidată (care prin definiție folosește instituțiile și procedurile Uniunii pentru a genera o dinamică de integrare) ar fi o anomalie conceptuală în materie de politică externă, deoarece ar încerca să aplice un instrument conceput pentru logica federală (solidaritate și integrare transnațională) într-un spațiu în care statele nu au transferat competența de decizie.
Introducerea posibilității teoretice a cooperării consolidate în PESC (prin art. 329 alin. 2 TFUE) a fost mai degrabă o concesie simbolică făcută taberei federaliste în timpul negocierilor, fără o intenție reală de a fi aplicată practic la fel ca în piața internă.
Toate textele referitoare la politica externă, de securitate și apărare sunt rezultatul unui compromis. Federaliștii au obținut câștiguri în frazele cu caracter general, pentru ca tot câștigul ori cea mai mare parte a lui să fie apoi neutralizat de diavolul din detaliile care au spulberat orice caracter comunitar al politicii externe europene, oferind doar consolarea rolului UE de susținere și facilitare, mai degrabă pe caz, precum și a ideii că eforturile actuale trebuie să încerce a conduce spre federalizarea politicii externe, cândva, nu se știe exact cum.
Realitatea din spatele textului juridic formal este aceea a unei bătălii conceptuale în care principiile federaliste au fost înscrise în vitrină (textele generale), în timp ce suveranitatea statelor a fost securizată în depozit (detaliile procedurale). Această dinamică explică de ce o analiză strict pe text eșuează acolo unde logica politică și istorică triumfă.
Rezultatul acestui compromis a creat un sistem în care speranța federală a fost păstrată prin formule ambițioase (cum ar fi „definirea treptată a unei politici de apărare comune care poate conduce la o apărare comună”), în timp ce realitatea juridică a rămas strict condiționată de veto-ul național, excluderea controlului Curții de Justiție de la Luxemburg (CJUE) și interdicția de a adopta acte legislative.
Prin acest „diavol din detalii”, cooperarea consolidată în domeniul politicii externe a fost încapsulată într-o procedură atât de rigidă (cerința unanimității în Consiliu pentru însăși autorizarea ei), încât a devenit practic inofensivă pentru statele care vor să își protejeze suveranitatea externă. Ea rămâne o posibilitate teoretică pe hârtie, dar un instrument aproape imposibil de activat în logica integrării transnaționale.
De la momentul acelor negocieri și până astăzi, în 2026, realitatea geopolitică a forțat Uniunea să caute soluții de acțiune. În loc să poată folosi instrumente federale clasice sau cooperări consolidate formale, UE a trebuit să recurgă exact la acel rol de susținere și facilitare descris mai sus: coordonarea achizițiilor de armament prin bugete paralele (precum Instrumentul European pentru Pace), scheme de asistență financiară sau acorduri politice ad-hoc în afara mecanismului legislativ comunitar. Asta a însemnat o forțare a notei care a scos întreaga acțiune externă concretă a UE în afara legii; a legii unionale și a legilor naționale.
Având în vedere cum a evoluat contextul de securitate din Europa în ultimii ani, această structură hibridă de sprijin, așa „șchioapă” cum a rezultat din negocieri, nu mai poate asigura supraviețuirea geopolitică a Uniunii.
(Va urma)
