Autor: Adrian Severin
Practica impunerii unilaterale de „sancțiuni economice” de către statele care și-o pot permite, împotriva statelor a căror politică acestora nu le place și care se află la o distanță mai mică de lungimea brațului lor, a devenit în ultimii ani un fapt banal. UE și SUA, erijându-se, în același timp, în procurori, judecători și jandarmi globali, au adoptat zeci de „pachete de sancțiuni” cărora le-au fost supuse Belarus, China, Cuba, Iranul, Rusia, Siria, Venezuela etc. Cetățenii planetei iau act de decizia sancționării ca despre ceva normal.
Unele state terțe, printre care și România, respectă aceste „sancțiuni”, fără să cerceteze temeiul lor legal, în sensul că le aplică statelor sancționate, deși nu au raporturi controversate cu acestea și, prin efect de recul, propriile lor interese sunt afectate.
S-a ajuns astfel ca anumite state să își aplice legile în afara teritoriului asupra căruia dețin suveranitatea și aproape nimeni nu mai observă că această jurisdicție extrateritorială este un act de război economic situat în afara ordinii de drept internațional cu efecte similare celor produse de armele de distrugere în masă. Toți cei care aud aproape zilnic de sancțiuni aplicate în baza unei jurisdicții extrateritoriale, nu se mai revoltă crezând că au de a face cu un act legal, în ordinea internațională, iar nu cu un act de război care face un număr imens de victime.
DREPTUL INTERNAȚIONAL vs. PUTEREA NAȚIONALĂ
Sancțiunile economice au devenit, în ultimele decenii, unul dintre cele mai frecvent utilizate instrumente ale relațiilor internaționale, fiind prezentate ca alternative la folosirea forței armate și ca mecanisme menite să determine respectarea dreptului internațional. Totuși, extinderea utilizării lor, mai ales sub forma măsurilor unilaterale, secundare sau cu efecte extrateritoriale, a generat controverse serioase privind natura lor juridică, legitimitatea lor și compatibilitatea cu principiile fundamentale ale ordinii internaționale.
Problema centrală nu este existența unor temeiuri normative interne sau regionale pentru asemenea măsuri. În cazul Uniunii Europene, art. 215 TFUE prevede posibilitatea adoptării unor măsuri restrictive privind întreruperea sau reducerea relațiilor economice și financiare cu state terțe. În dreptul american, sancțiunile economice se întemeiază în principal pe International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), pe Trading with the Enemy Act și diverse acte federale privind securitatea națională și politica externă. În dreptul internațional general, însă, întrebarea esențială este dacă asemenea dispoziții pot justifica afectarea drepturilor suverane ale unor state care nu au consimțit la ordinea juridică din care ele provin.
Această problemă trebuie analizată prin raportare la distincția dintre sancțiunile internaționale în sens propriu, contramăsurile admise în sistemul descentralizat al răspunderii internaționale și formele de coerciție economică unilaterală. În subsidiar, ea trebuie privită ca simptom al unei crize mai ample a dreptului internațional contemporan: criza capacității normei juridice de a limita efectiv puterea în condițiile unor asimetrii economice, financiare și tehnologice extreme.
CONDIȚIA AUTORITĂȚII IMPARȚIALE
În sens juridic riguros, sancțiunea presupune existența unei autorități competente, distincte de părțile aflate în conflict, care constată încălcarea unei norme și aplică o măsură coercitivă în baza unui mandat juridic recunoscut. În dreptul intern, această funcție este îndeplinită de autorități instituționalizate și imparțiale. În dreptul internațional, asemenea condiții sunt realizate doar parțial, în principal prin mecanismele colective ale Organizației Națiunilor Unite.
Consiliul de Securitate al ONU poate adopta, în temeiul Capitolului VII al Cartei ONU, măsuri care nu implică folosirea forței armate, inclusiv întreruperea totală sau parțială a relațiilor economice, pentru menținerea sau restabilirea păcii și securității internaționale. Numai asemenea măsuri, adoptate de o autoritate colectivă competentă, pot fi calificate cu deplină rigoare drept sancțiuni internaționale.
În afara acestui cadru, termenul de „sancțiune” trebuie utilizat cu prudență, deoarece măsurile adoptate unilateral de state sau organizații regionale nu beneficiază de aceeași legitimitate instituțională.
REACȚIA JURIDICĂ DESCENTRALIZATĂ: CONTRAMĂSURILE
Dreptul internațional admite contramăsurile ca reacție la un fapt internațional ilicit. Acestea nu sunt însă sancțiuni propriu-zise, ci forme de autoapărare juridică într-un sistem lipsit de monopol centralizat al constrângerii.
Potrivit articolelor Comisiei de Drept Internațional privind răspunderea statelor, contramăsurile pot fi adoptate numai împotriva statului responsabil de un fapt ilicit și numai pentru a-l determina să își îndeplinească obligațiile internaționale. Ele trebuie să fie temporare, proporționale și reversibile.
Contramăsura nu poate urmări pedepsirea adversarului, obținerea unui avantaj economic, schimbarea regimului politic ori impunerea unei agende geopolitice. Dincolo de aceste limite, ea își pierde temeiul juridic și devine coerciție unilaterală.
SANCȚIUNILE ECONOMICE UNILATERALE: ÎNTRE LEGALITATE ȘI PUTERE
În practică, termenul de „sancțiuni economice” este utilizat frecvent și abuziv pentru a desemna măsuri adoptate unilateral de state sau organizații regionale, în afara unui mandat colectiv, fără a se urmări restabilirea unui drept încălcat și, adesea, chiar fără ca o asemenea încălcare să fi avut loc. Astfel de măsuri pot include embargouri, restricții comerciale, cu caracter tarifar sau netarifar, înghețarea sau confiscarea activelor statului țintă, interdicții financiare, limitarea accesului acestuia și al naționalilor săi la piețe, precum și „sancțiuni secundare”.
Din punct de vedere juridic, calificarea lor drept sancțiuni este abuzivă. În absența unei autorități imparțiale care să constate încălcarea dreptului internațional și să autorizeze reacția, ele nu îndeplinesc condițiile conceptuale ale sancțiunii.
În anumite situații, respectivele măsuri pot fi justificate ca fiind contramăsuri. Frecvent însă, ele sunt adoptate în absența unui drept propriu încălcat sau produc efecte asupra unor state terțe fără legătură directă cu diferendul care le-a generat, ceea ce le plasează în sfera coerciției unilaterale.
Această evoluție reflectă tendința de extindere a utilizării instrumentelor economice dincolo de cadrul juridic dat, către sfera raporturilor de putere. Ea ridică probleme serioase în raport cu principiile egalității suverane, neintervenției în afacerile interne ale statelor și nerecurgerii la forță.
SANCȚIUNILE ECONOMICE AUTONOME ȘI JURISDICȚIA EXTRATERITORIALĂ
UE și SUA justifică asemenea măsuri prin faptul că ele nu ar exercita jurisdicție directă asupra statului terț, ci doar asupra propriului teritoriu, propriilor resortisanți, propriilor instituții financiare și infrastructurilor aflate sub controlul lor. Cu alte cuvinte, autoritățile publice nu ar confisca, în sens formal, bunuri depozitate pe teritoriul lor de alte state, ci ar stabili, în exercițiul competențelor lor suverane, un regim juridic al acelor bunuri. Depozitarii aflați sub jurisdicția statului sancționator sunt astfel puși în fața unui fait du prince, care îi împiedică să își execute obligațiile contractuale față de deponenții străini, fie aceștia subiecte de drept privat sau de drept public.
În această logică, sancțiunile ar fi expresia suveranității economice, iar imposibilitatea de executare a obligațiilor asumate anterior ar fi calificată ca efect al unei situații de forță majoră sau al unei imposibilități legale de executare.
Această construcție poate fi admisă numai în măsura în care statul care sancționează își exercită un drept aflat exclusiv în propria sa sferă de dispoziție. Ea devine contestabilă atunci când măsura afectează drepturi dobândite legal de un stat terț sau prerogative patrimoniale care țin de suveranitatea acestuia.
Statele sunt libere să decidă cu cine întrețin relații economice, să restricționeze accesul la propriile piețe în limitele angajamentelor internaționale asumate și să reglementeze operațiunile desfășurate prin propriul sistem financiar. Totuși, această libertate nu poate fi extinsă până la impunerea retroactivă a unor reglementări care afectează drepturi câștigate ori până la constrângerea unor state terțe să își adapteze politicile interne și externe exigențelor unei ordini juridice la care nu au consimțit.
PRINCIPIUL CONSENSULUI ȘI LIMITELE ORDINII CONVENȚIONALE
Critica fundamentală adusă sancțiunilor autonome pornește de la principiile clasice ale dreptului internațional public: egalitatea suverană a statelor, caracterul consensual al obligațiilor, neintervenția, neretroactivitatea și reciprocitatea juridică.
Regula pacta tertiis nec nocent nec prosunt (convențiile nu pot nici dăuna nici profita terților) consacrată expres de Convenția de la Viena privind dreptul tratatelor, stabilește că un tratat nu creează obligații și nici drepturi pentru state terțe fără consimțământul acestora.
Din această perspectivă, TUE și TFUE sunt tratate regionale apte să producă efecte obligatorii numai pentru statele care au consimțit la ele. Ele pot ordona conduita statelor membre UE în ordinea juridică europeană, dar nu pot, prin ele însele, diminua drepturi suverane aparținând statelor terțe. Extinderea efectelor juridice ale unor acte normative regionale asupra unor state care nu au consimțit la nașterea lor reprezintă o formă de jurisdicție extrateritorială incompatibilă cu structura consensuală a dreptului internațional.
Problema devine și mai delicată atunci când sunt afectate active suverane, rezerve valutare sau alte bunuri aparținând băncilor centrale. În acel moment, nu mai este vorba doar despre refuzul cooperării economice, ci despre afectarea unor prerogative patrimoniale legate de suveranitatea statului.
Una este, de pildă, ca un stat să refuze achiziția de petrol sau gaze provenind dintr-un alt stat, ca expresie a propriei politici comerciale ori de securitate, și alta este să indisponibilizeze sau să confiște bunuri aparținând statului vizat, pe baza unei aprecieri unilaterale asupra caracterului ilicit al conduitei acestuia. Cu atât mai problematică este sancționarea statelor terțe care nu au altă conduită reproșabilă decât aceea de a nu adera la diagnosticul juridic ori la politica sancționatorie a statului inițiator.
IMUNITATEA ACTIVELOR SUVERANE
În dreptul internațional clasic, bunurile statului afectate funcțiilor suverane beneficiază de imunitate de jurisdicție și de executare. Convenția ONU privind imunitățile jurisdicționale ale statelor și bunurilor acestora consacră regula potrivit căreia statul se bucură de imunitate pentru sine și pentru bunurile sale în fața jurisdicției altui stat. În mod particular, bunurile unei bănci centrale sau ale unei autorități monetare sunt tratate ca bunuri destinate unor funcții guvernamentale necomerciale.
Distincția dintre înghețare și confiscare are relevanță juridică, dar nu epuizează problema. Înghețarea nu transferă formal proprietatea, însă o indisponibilizare totală, prelungită și lipsită de remedii efective poate deveni echivalentul funcțional al unei exproprieri de facto.
Prin urmare, simplul fapt că activul se află fizic într-o jurisdicție străină nu poate fi considerat, fără alte condiții, un titlu juridic suficient pentru suspendarea drepturilor suverane ale titularului.
SANCȚIUNILE SECUNDARE ȘI COERCIȚIA ECONOMICĂ
Sancțiunile secundare accentuează problema extrateritorialității. Ele nu vizează doar actorii aflați sub jurisdicția statului sancționator, ci urmăresc determinarea unor terți să participe la regimul sancționatoriu. Acești terți sunt puși în situația de a alege între relațiile cu statul sancționat și accesul la piețele ori infrastructurile controlate de statul sancționator.
Terții pot fi afectați fie indirect, prin reducerea capacității statului țintă de a întreține relații normale de schimb și cooperare cu ei, fie direct, prin impunerea unei jurisdicții economice extrateritoriale. În virtutea unei asemenea jurisdicții, terților li se cere să aplice aceleași măsuri coercitive statului țintă, deși nu au niciun diferend cu acesta și niciun interes juridic propriu care să justifice participarea lor la regimul sancționatoriu.
În cazul sancțiunilor legitime adoptate sub autoritatea Consiliului de Securitate, statele au obligația de a sprijini sau cel puțin de a nu împiedica aplicarea acestora. În cazul măsurilor coercitive unilaterale ilegale, însă, sancționarea celor care refuză să le aplice nu poate fi juridic legitimată.
În asemenea cazuri, măsura nu mai este doar o reglementare internă cu efecte externe, ci o formă de universalizare unilaterală a propriei jurisdicții economice. Ea transformă puterea de control asupra infrastructurilor financiare globale, asupra unor piețe sau asupra unor lanțuri critice de aprovizionare într-un instrument de constrângere normativă.
Aici apare riscul fundamental: substituirea forței dreptului prin dreptul forței.
IMPACTUL ASUPRA DREPTURILOR OMULUI
Sancțiunile economice, în special cele cu aplicare extinsă, afectează adesea nu numai statul vizat, ci și populația civilă, limitând accesul la bunuri esențiale, servicii medicale, resurse alimentare, energie și infrastructură. Din acest motiv, analiza lor trebuie realizată și în lumina drepturilor economice și sociale, precum și a normelor internaționale cu caracter umanitar privind proporționalitatea și protecția populației civile.
Practica relațiilor internaționale arată că presiunile economice, impropriu numite „sancțiuni” atunci când sunt adoptate în afara unui cadru juridic legitim, afectează drepturile individuale atât direct, cât și indirect. Uneori, scopul lor real sau efectul lor previzibil este provocarea unor schimbări de regim politic în statul vizat.
Creând dificultăți în gestiunea economică a statului țintă, presiunile sancționatorii afectează drepturile sociale ale cetățenilor, reduc calitatea vieții și pot împinge populația spre manifestări de revoltă și contestare politică. Răspunsul autorităților publice la instabilitatea socială astfel produsă poate consta, la rândul său, în restrângerea drepturilor civile. În ambele cazuri se ajunge la suferințe fizice și psihice ale unui număr însemnat de persoane, uneori ale întregii populații.
Chiar și o sancțiune legală trebuie să rămână limitată la scopul restabilirii respectului pentru dreptul internațional. Ea nu trebuie să urmărească pedepsirea colectivă a populației, destabilizarea socială sau schimbarea regimului politic. Cu atât mai mult, măsurile unilaterale lipsite de mandat colectiv sau de fundament juridic propriu trebuie privite cu suspiciune atunci când generează suferințe generalizate.
SANCȚIUNILE ECONOMICE ȘI CRIZA DREPTULUI INTERNAȚIONAL
Proliferarea sancțiunilor economice unilaterale și extinderea jurisdicției economice extrateritoriale reflectă o transformare profundă a ordinii internaționale contemporane, care depășește problematica tehnică a politicii comerciale sau a răspunderii internaționale. Aceste evoluții pun în discuție însăși capacitatea dreptului internațional de a continua să funcționeze ca ordine juridică autonomă și relativ independentă de raporturile de putere.
Dreptul presupune, prin natura sa, reguli generale și previzibile, reciprocitate juridică, excluderea arbitrarului și separarea normei de forță. Riscul ca normativitatea juridică să fie absorbită de logica puterii apare atunci când aplicarea normelor începe să depindă de controlul infrastructurilor economice globale, de superioritatea financiară, de dominația monetară și de capacitatea tehnologică sau geopolitică.
Această problemă se pune cu deosebită claritate în cazul sancțiunilor economice contemporane. Formal, statele care le aplică susțin că exercită exclusiv propria jurisdicție teritorială și propria suveranitate economică. Material însă, efectele produse depășesc frecvent limitele unei simple reglementări interne și tind să influențeze ori să constrângă conduita unor state și actori care nu au consimțit la ordinea juridică din care măsurile respective provin.
Astfel, controlul factual asupra sistemelor monetare, infrastructurilor bancare, piețelor financiare, mecanismelor globale de plăți, accesului la tehnologie și libertății comerțului tinde să fie transformat într-un instrument de producere unilaterală a efectelor normative internaționale. În aceste condiții, distincția dintre exercitarea legitimă a jurisdicției proprii și extinderea de facto a puterii asupra terților devine tot mai dificil de susținut conceptual.
Problema fundamentală este aceea că dreptul internațional clasic a fost construit tocmai pentru a limita transformarea superiorității factuale în titlu juridic. Principiile egalității suverane, neintervenției, consensualismului, imunității statelor și reciprocității juridice nu reprezintă simple formule diplomatice, ci mecanisme destinate să împiedice absorbția raportului juridic de către raportul de forță.
În măsura în care un stat sau o organizație regională poate afecta drepturile patrimoniale ale altui stat exclusiv pentru că activele acestuia se află în raza controlului său factual, infrastructurile financiare globale sunt concentrate în propria jurisdicție sau dependența economică permite exercitarea constrângerii indirecte, apare riscul transformării puterii de fapt în izvor practic de normativitate.
Or, o asemenea evoluție ridică o dificultate fundamentală pentru însăși ideea de ordine juridică internațională. Dacă regula încetează să mai fie reciprocă, universal aplicabilă și independentă de distribuția puterii, dreptul riscă să își piardă autonomia normativă și să devină un simplu limbaj de legitimare a raporturilor geopolitice.
Problema este agravată de caracterul selectiv al aplicării sancțiunilor economice. Practica relațiilor internaționale demonstrează că intensitatea reacțiilor juridice depinde frecvent de poziția geopolitică a statului vizat, de distribuția puterii economice, de alianțele strategice sau de controlul infrastructurilor globale. Situații comparabile primesc adesea tratamente radical diferite, ceea ce afectează universalitatea și previzibilitatea normei juridice.
În asemenea condiții, dreptul internațional riscă să fie perceput nu ca sistem normativ autonom, ci ca expresie juridic formalizată a ierarhiei globale de putere.
Această evoluție produce deja consecințe sistemice importante: fragmentarea ordinii economice mondiale, regionalizarea sistemelor monetare și de plăți, diminuarea încrederii în neutralitatea infrastructurilor financiare, accentuarea logicii blocurilor geopolitice și erodarea universalismului juridic.
Paradoxal, utilizarea excesivă a sancțiunilor economice în numele apărării ordinii internaționale poate contribui tocmai la slăbirea fundamentelor juridice și instituționale ale acesteia.
Dreptul presupune ordine, reciprocitate, previzibilitate și limitarea arbitrarului. Dacă un stat poate dispune asupra bunurilor altui stat doar pentru că acestea se află în raza controlului său factual, atunci controlul de fapt riscă să fie transformat în titlu juridic. Aceasta nu mai este ordinea dreptului, ci ordinea puterii.
Egalitatea suverană, consacrată de Carta ONU, nu poate fi abrogată prin legislație națională sau prin tratate regionale decât între părțile care au consimțit la ele. În raport cu terții, asemenea acte pot avea validitate internă, dar nu pot constitui, prin ele însele, temei suficient pentru afectarea drepturilor suverane.
NEVOI ȘI PERSPECTIVE DE REGLEMENTARE
Practica actuală indică necesitatea unei reglementări internaționale clare privind sancțiunile economice, contramăsurile, jurisdicția extrateritorială și protecția activelor suverane.
În absența unor reguli precise, există riscul proliferării unor măsuri unilaterale care reflectă mai degrabă raporturi de putere decât aplicarea dreptului. Doctrina a subliniat necesitatea instituirii unor standarde internaționale mai stricte privind adoptarea și aplicarea sancțiunilor economice, inclusiv prin mecanisme de control și răspundere.
O asemenea reglementare ar trebui să stabilească cel puțin: interdicția sancțiunilor secundare cu efect extrateritorial, protecția specială a activelor suverane și a rezervelor băncilor centrale, obligația evaluării impactului umanitar, mecanisme de control jurisdicțional internațional și răspunderea pentru utilizarea abuzivă a coerciției economice.
Întrucât sancțiunile economice, mai ales cele unilaterale și arbitrare, constituie veritabile acte de război economic, afectând nu doar instituțiile publice ale statului țintă, ci întreaga populație civilă, ele ar trebui să primească în dreptul internațional pozitiv o reglementare mai apropiată de cea rezervată instrumentelor de coerciție cu impact sistemic grav. Neproliferarea sancțiunilor economice în formele lor convenționale și neconvenționale, simetrice și asimetrice, ar trebui ordonată la scară globală, astfel încât recurgerea la ele să aibă loc numai în cazuri speciale, sub controlul comunității internaționale, în limite strict stabilite și cu respectarea drepturilor omului și a dreptului umanitar, precum și cu asigurarea unor mijloace politice și judiciare internaționale eficiente de protecție a statelor vizate, inclusiv prin posibilitatea angajării răspunderii internaționale subsecvente aplicării lor culpabile sau abuzive.
În aceeași ordine de idei trebuie discutată admisibilitatea jurisdicției extrateritoriale și extra- sau paraconvenționale. De principiu, jurisdicția extrateritorială coercitivă trebuie exclusă (și ea însăși sancționată) întrucât este incompatibilă cu egalitatea suverană și cu caracterul consensual al dreptului internațional public.
REFUZUL SOLIDAR AL SANCȚIUNILOR ECONOMICE UNILATERALE
Sancțiunile economice se află la intersecția dintre drept și politică. Distincția dintre sancțiune internațională propriu-zisă, contramăsură și coerciție economică unilaterală este esențială pentru păstrarea coerenței ordinii juridice internaționale.
Sancțiunea legitimă presupune autoritate imparțială. Contramăsura presupune existența unui drept încălcat și respectarea unor limite stricte. Coerciția economică unilaterală, mai ales atunci când produce efecte extrateritoriale sau afectează active suverane, riscă să transforme dreptul într-un instrument al puterii.
Totodată, ținând seama de natura specifică a efectelor lor în plan umanitar și în acela al capacității de contagiune transfrontalieră până la nivel global, de lege ferenda sancțiunile economice ar trebui să primească în dreptul internațional pozitiv o reglementare similară celei rezervate în prezent armelor de distrugere în masă.
De asemenea, până la o reglementare de drept internațional dedicată, statele trebuie să se opună practicii sancțiunilor economice internaționale. În acest sens, ele ar putea adopta o legislație națională care să interzică jurisdicția extrateritorială, instituind atât responsabilitatea celor care aplică pe teritoriul lor sancțiuni stabilite sub imperiul unor asemenea jurisdicții, cât și măsuri de protecție a celor care ar putea fi afectați de neaplicarea acestora.
În toate negocierile de pace care se poartă, adesea cu o imensă ipocrizie, azi în lume, din Marea Neagră până în Golful Persic, și din Marea Caraibelor până în Marea Chinei de sud, găsim și problema ridicării sancțiunilor economice pe care cei sancționați o cer ca parte a procesului de terminare a războiului, în timp ce statele sancționatoare, o refuză sugerând că aceasta ar fi o temă distinctă care ar privi organizarea păcii postbelice, de discutat abia atunci. Cei din urmă, vor astfel să acrediteze implicit ideea că jurisdicția extrateritorială este în ordine și că sancțiunile economice nu sunt acte de război. În realitate lucrurile stau exact pe dos, și până când jurisdicția extrateritorială și sancțiunile economice nu vor fi scoase în afara dreptului internațional nu va fi pace în lume.
Dreptul internațional contemporan nu este și nu poate fi „altfel” decât dreptul clasic. El este în criză atunci când asimetria puterii creează tentația încălcării lui. Iar dacă regula juridică încetează să mai fie reciprocă, generală și previzibilă, ordinea internațională se îndepărtează de forța dreptului și se apropie de dreptul forței. Or, asta este inadmisibil.
